西藏和中國的國家少數民族政策研究與和審視國際與中國「民族區域自治法」分析
講者: Michael Davis 筆錄: 鄭家榮
9月23日香港中文大學2013西藏研討會
Michael C. Davis是香港大學法律學院的教授，主要教授人權的課題。他對於不同的範疇都有研究，其中一個是西藏問題。對於西藏獨立或自治的討論，他認為這是屬於西藏人民自己思考的問題，對此抱中立的態度。他的研究所關注的，主要是去了解西藏人民嘗試去解決問題時所遇到的困難。這次研討會，他會講述他在西藏和中國的國家少數民族政策研究與 和審視國際與中國「民族區域自治法」分析一文的內容。
在2008年，西藏發生的騷亂及其所面對的鎮壓，再加上在奧運全球聖火傳遞時所遇到的示威，吸引了不少國際關注，導致當時準備北京奧運的中國政府非常尷尬，並且面對着和達賴喇嘛談判以及解決危機的巨大壓力。隨着奧運迫近，中國政府雖然很快就採取行動去減低事件的傷害，但其後的行動和發表的聲明，卻令人不禁懷疑中國官方的誠意。中國官員迅速地在2008年5月於深圳與達賴喇嘛的代表舉行非正式會議，並安排分別在7月和10月下旬舉行第七和第八輪正式的對話，其時間僅僅在北京奧運會之後。中國政府所採取的方法，似乎只是為了撲滅眼前的火，待奧運會過去後，再重新把西藏問題牢牢控制住。中國政府對於關乎核心利益的問題，均是採取這種政策，長久以來均為人詬病，令人懷疑其處理問題的誠意。
雖然國際領袖和外交官員對於中國政府和西藏的對話抱有希望，但中國代表所作的明顯非常有限。他們只是重申了中國官方長期以來的立場，指雙方的接觸和對話，只是關於達賴喇嘛的個人前途，並非所謂「中藏談判」或「漢藏對話」，並且堅持三個「停止」－停止旨在分裂中國的活動、停止策劃煽動暴力，以及停止干擾和破壞北京奧運會。中國官員對於達賴喇嘛採取輕蔑的態度，質疑他代表西藏人民的資格，堅持他必須以一個「普通人」的身份去和中央政府對話，並且對達賴喇嘛進行人身攻擊，指他為一隻「披着袈裟的豺狼」和「分裂分子」。中國官員並且重申，中國是一個和諧的社會，並沒有西藏問題。
為了回應中國政府在七月會議提出的要求，達賴喇嘛的代表在11月初的會議上正式提出了「為全體藏人獲得真正自治的備忘錄」（「備忘錄」），列舉了在中國憲法之下的自治依據。「備忘錄」載列西藏強烈希望在11個政策領域可以得到真正的自治，包括語言、文化、宗教、教育、環保、自然資源利用、經濟發展與貿易、公共衛生、內部治安、人口遷移和文化、教育，以及與其他國家的宗教交流，並且進一步提出把13個中國根據國家少數民族自治法律劃分的接壤藏區統合。「備忘錄」亦提出一項要求，在當地自治範圍內的法律，不須要中央的批准，即立法上的自治。在現時，少數民族地區下的法律是須要中央政府批准或修正的，西藏人似乎意識到中央過多的監控是現時自治政策失敗的原因。
中國政府對於「備忘錄」作出了迅速和嚴厲的回應。在2008年11月初
中國國務院的新聞發布會抨擊「備忘錄」根本是搞獨立。有關官員指西藏「真正自治」和香港「高度自治」的比喻，根本是尋求「半獨立」和「變相獨立」，但卻沒有解釋為何香港實行「高度自治」又不是「半獨立」和「變相獨立」。國務院更進一步指控流亡藏人和「渣滓」勾結，如民主人士、法輪功和「東突」恐怖分子。對於藏人對於控制移民的自治要求，官員以「種族清洗」來形容。國務院並聲明，「我們從來沒有討論過所謂的『西藏問題』和『永遠不會作出讓步』」。
中國政府聲稱自公元1247年蒙古帝國時期開始，經歷元、明、清，西藏是中國自古以來不可分割的一部分。然而，Davis指出中國在古代和西藏只是有非直接的關係，並沒有真正的管治，直至1950年為止。在1951年，當中國人民解放軍入侵西藏時，達賴喇嘛面臨著一個他無法拒絕的選擇，讓西藏成為中國的一部分。在國際支持不足以支持其他出路的情況下，他接受了《中央人民政府和西藏地方政府關於和平解放西藏辦法的協議》的十七點協議（十七點協議）。那個時候的中國，似乎對獲得領土和抵禦外部帝國主義的關注，更甚於把藏人從封建制度的貧困解放出來。作為唯一的類條約協議，十七點協議承認了西藏的特殊地位，並承諾依據西藏本身的制度自治。早期的中國並沒有遵守這些特殊的承諾，推動西藏走向「民主的改革」。
中國在西藏及全國各地實施的民族區域自治政策，源自於1982年的中華人民共和國憲法第4條，以及於1984年通過並於2001年修訂的「民族區域自治法」（LRNA）。中華人民共和國憲法第4條規定，「各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權」。民族區域自治法第15條規定「各民族自治地方的人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院」。民族區域自治法承諾少數民族就多個領域進行自治，包括語言、教育，政治代表、行政任命、當地經濟和金融政策，以及當地自然資源的利用。然而，有效運用這些承諾的自主權的行使是一個是個疑問。這些法律狹義地實施，並允許中央大大規模介入控制和國家的政治制度。與之形成鮮明對比的，是根據中國憲法第31條，適用於在香港及澳門的靈活辦法。
除了制度上的問題外，中國共產黨的控制對於自治更是一個更大的挑戰，這一點在立法的過程中更為明顯。每一個立法階段，每一個立法的草擬過程，都須要共產黨不同級別的委員會批准。而中國的馬克思意識形態，把1950年佔領西藏視為「解放」，以及把共產黨管治視為「民主改革」。
在聯合國憲章和國際人權公約賦予了人民自決的權利。在2007年的聯合國土著人民權利宣言，原住民在人權、自決和自治上獲得更大的國際支持。雖然聯合國的宣言並沒有約束力，但宣言當時幾乎獲得一致通過，使其約束約力變相加強。在西藏而言，十七點協議讓西藏更能使用宣言解決問題。
Davis對於西藏問題有以下建議：
利用談判夥伴的優勢
國際參與達賴喇嘛
使用「為全體藏人獲得真正自治的備忘錄」作為在中國和外國的政策平台
考慮聯合國土著人民權利宣言為指導
把這視為在類似的問題上中國的領導能力測試
西藏解決問題的模式或可應用在新疆，甚至在內蒙古上
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