香港機場管理局近月爆發人事內訌，源於千億公帑如何運用，擴建跑道，還是籌劃航天城優先。機管局為法定機構，雖然表面上自負盈虧，但無論是投資或賺蝕，最終都由香港市民承擔，土地資源更屬公眾資產，機管局的發展不應成為利益團體火併的籌碼；市民除了要求政府和局方提高透明度，更須找出一套全面而嚴謹的分析工具，始能了解不同方案的利弊。
機管局建議興建第三條機場跑道，耗資至少1320億港元，這還未充分計算通脹及成本上升等因素、建造需時十年、大規模填海165公頃……；如此昂貴的工程，無論是機管局融資、政府擔保或直接注資，都是由港人埋單。
社會對應否興建第三條機場跑道仍有很大爭議，包括對環境生態的影響可否接受、現有跑道容量是否已充分利用、香港機場如何定位等問題。近年，雖然幾乎所有大型交通基建計劃均爭議不斷，但政府對如何有效凝聚共識似乎苦無良策，例如遷拆皇后碼頭和高鐵選址等事件，政府只把它們簡化為發展與保育之爭，結果令社會撕裂更甚。
客觀分析減少爭拗
由於城規和環評機制容許公眾作有限度參與，所以兩者往往變成社會爭議的磨心。雖然爭議不斷循環，歷史不斷重演，但決策者和持份者是否已準確掌握爭議項目的社會代價和回報，從而在討價還價的過程中，以科學理據和客觀分析為依歸？這是一個亟待解決的難題。
一直以來，政府和公眾對工程項目的評估，均習慣只着眼經濟收益，例如生產力的增長和就業率等等。事實上，這些數字往往只是依賴統計和宏觀假設，沒有包含潛在持份者的需要或喜好。我們引進近年在國際社會積極採用的「社會代價及回報評估」（SROI, Social Return on Investment），目的就是嘗試盡量包括所有持份者，把所有受影響的元素統一以幣值量化，令公眾掌握更清晰和客觀的分析，從而減少主觀爭拗的干擾。
我們以此應用於第三條跑道項目之上。結果顯示，單單計算2012至2061年期間的碳排放和噪音影響，其社會的代價便高達1600至6600億元之巨，對比機管局單方面估算第三條跑道產生的淨經濟收益5400億元（以2013年價格計算，為方便對比，兩組數字只考慮超出兩條跑道系統的額外代價或收益），社會整體便有可能得不償失；至於其他代價，例如空氣污染對公眾健康、填海對海洋生態的影響等等，尚未包括在內（詳細數據將於往後系列文章交代）。
英國希斯路機場計劃興建第三條跑道時，英國的民間智庫「新經濟基金會」採用SROI 進行評估，把那些沒有市場價格、難以量化的社會、環境因素（包括對乘客、航空公司、政府、機場營運者）、社區影響（空氣污染、噪音、情緒影響），以及碳排放成本、建造成本等等一併計算在內。
當中的影響有正面的，也有負面的，一來一回計算之後，成本較效益竟多出五十億英鎊，即是弊多於利。有了清楚的數字，公眾和政府自有客觀的判斷。
無可否認，量化過程涉及主觀因素，但這套評估方法的重點在於有清晰分項、計算標準、持份者參與過程，一一可讓公眾判斷。觀乎現時香港對增建第三條跑道的評估，獨沽一味，聲稱那是「整體」經濟收益，連簡單的分類也沒有，例如項目最大的受益者是航空公司還是政府？是過境旅客，還是本地旅遊業？公眾均一無所知。
興建資金可作他用
如果只集中經濟收益的評估，其他持分者的利益就會受到忽略；當中看似省卻很多諮詢程序，結果卻因快得慢，減低了政策的認受性。正由於項目前期發放的資料不完整，受影響的社群往往只能臨近決策時才驚覺自身的利益受損，政府卻埋怨持份者到最後拍板時才提出反對，結果社會撕裂更甚，政府最後即使保住項目，卻付上很大的政治代價。
現時所有基建工程除非涉及收地，否則所謂諮詢都只是程序，不涉及任何補償，根本無助利益平衡。英國用SROI 評估希斯路機場擴建「三跑」項目時，對很多以往沒有計算的因素作出量化評估，包括可能增加的路面擠塞、空氣污染帶來的健康影響、噪音對樓價的打擊；量化後得出的結果是二十五億英鎊的損失，另加碳排放導致的六十二億英鎊損失。
根據污者自付原則，排污者須為此作出補償。這個協調過程正是SROI 的評估精神——透過跟相關持份者的溝通，釐定補償方法和金額，從而達到共識，變相掃除潛在的阻力。
香港現時的環評機制根本無法提供這個功能，極其量只能訂出污染的上限；至於工程額外增加的污染，也就無從追究了，遑論對持份者的賠償。
去年，環保團體促請政府就擴建跑道進行社會代價及回報評估時，機管局指此方法只是多用於地區性的社福政策。事實上，英國「新經濟基金會」去年再為英國的高鐵進行評估——工程將耗資三百三十億英鎊，聲稱可以解決現時火車的擠塞情況，以及平衡地區經濟發展；結果評估認為，經濟的效益未足以證明可達到政策的目標，最重要的是，在社會資源短缺的情況下，以這個造價興建高鐵，是否最佳的選擇？
香港機場計劃興建第三條跑道的龐大資金，足以解決不少社會燃眉之急，例如全民退休保障、住屋不足、醫院短缺等等。無論庫房有多少盈餘，社會資源始終應按最優先的原則分配，投資第三條跑道是否最佳選項，必須採納更全面的準則檢視。
早於2011 年擴建跑道諮詢之初，公民社會就已開始提倡「社會代價及回報評估」，但機管局拒絕進行，可能有官員擔心先例一開，日後行政主導更形困難；但此舉將會犧牲市民的知情權，亦令公眾參與的意義大打折扣。
所知有限難言參與
雖然公民團體的資金有限，機管局亦沒有提供額外數據，我們依然選取最關鍵的四個範疇進行研究，包括碳排放、噪音、空氣和工程對海豚的影響。研究遵循五大原則：一、採用國際組織或國際學術機構認可的標準，評估環境和社會影響，有關氣候變化的研究，便是參考聯合國採用的方法；二、盡量以最新的官方數據為評估基礎，否則將依據歷史數據作出預測，並清楚羅列預測及假設方法；三、透過調查及工作小組搜集持份者意見；四、以最持平的方法評估，避免高估或低估數據，一般會以最接近官方的個案作為比較基礎；五、力求過程透明，所有預測、評估方法及數據均是公開。
過去，民間團體主要倚賴有關當局提出發展方案和研究數據，然後作出被動的回應或評論；2009 年公共專業聯盟主動在高鐵項目中提出「錦上路總站方案」，是多年來的一次突破。今次研究，是香港公民社會再進一步，採用國際通用的方法學，聘請富有經驗的英國專家擔任顧問，經過大半年的資料搜集和嚴謹分析，務求作出不偏不倚的結論。
社會代價及回報評估系列．之一作者為「社會代價及回報評估小組」核心成員
香港地球之友、香港海豚保育學會及獨立智庫公共專業聯盟牽頭，與英國智庫新經濟基金會（New EconomicsFoundation）合作，首次為香港引進「社會代價及回報」（SROI）的評估方法，探討第三條機場跑道的利弊。
文：香港地球之友高級環境事務主任周月翔
原刊於《信報》，原題為《剖析「千億金蛋」的關鍵工具》。
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