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長期護理服務政策系列(一)／長者家居照顧服務
一切從不想住老人院開始
「我而家只係希望臨老個幾年唔駛住老人院。我以前係私營老人院做過照顧員，知道住係老人院真係好陰公呀。」這是我在一次討論安老政策的會議之上，一位婆婆向與會者表達的心聲。我一直對此印象深刻，不敢遺忘。
現時私營安老院質素良莠不齊，是人所共知的事實，而當中因由，日後可撰文再談。常言道：「在家千日好」，若你去問身邊的長者到底希望在家中或院舍生活之中二擇其一，相信有九成的長者都會回答你選擇前者。但是在老化的過程當中，身體機能將會無法避免地下滑，令到自我照顧能力變差，必要時將需要他人協助。現時政府資助的安老院舍宿位數目嚴重不足，再加上私營安老院的質素令人如此擔憂，實在是令長者對院舍生活卻步。在這樣的情況下，「居家安老」又是否一個可行而適合的選擇？
重重疊疊的家居照顧服務
社會福利署轄下的家居照顧服務，主要有兩大計劃，第一個為「改善家居及社區照顧服務」；第二個為「綜合家居照顧服務」。由於兩大計劃都是弊病叢生，本文將主要分析「改善家居及社區照顧服務」(下稱EH)，日後再另行討論「綜合家居照顧服務」(下稱IH)。以下為「改善家居及社區照顧服務」(EH)的簡介：
1. 改善家居及社區照顧服務
﹣服務對象：經安老服務統一評估機制評定為身體機能中度或嚴重受損的體弱長者 (65歲或以上；以及介乎60至64歲被評定為有需要的長者)
﹣服務內容：個人照顧、基本及特別護理、家居照顧及膳食服務(上門送飯)、**復康運動、交通及護送服務(如陪診)、家居環境安全評估及改善建議、24小時緊急支援等等
問題1：綑綁式服務？
EH與IH的服務之最大分別，乃是接受EH的服務的長者，先必需要接受「安老服務統一評估」，被評為中度或嚴重受損的體弱長者，才可以獲得服務。換言之，接受EH服務的長者，身體狀況將會比接受IH普通個案的長者為差。但現時卻出現了一個怪現象，就是不少適合使用EH的長者會寧願接受IH普通個案的服務，原因為何？探其原因，原來EH將「送飯」、「家居清潔」等基本服務與「復康運動」綑綁了在一起。即是說，這樣的情況下長者並不能自由選擇所需要的服務，如長者不欲接受復康運動，機構便不會為長者安排其他服務。社署的代表過往曾在公開場合就綑綁式服務模式作回應表示：「其實我地的出發點都係善意，係希望啲公公婆婆都可以做下運動。」事實上，接受EH服務的長者都是體弱長者，基於行動不便，有部份長者其實不大願意接受復康運動。前線社工經常反映，有長者因為不欲接受復康運動，即使通過了評估，最後亦未能獲得EH服務，原因正正因為是長者須接受綑綁式服務。
社署網站用冠冕堂皇的文字寫著：「對於被評定為身體機能中度或嚴重受損的服務使用者，如只需要個人照顧、簡單護理及／或其他支援服務(如家居清潔、護送服務、膳食等) ，亦可安排使用綜合家居照顧服務(普通個案)。」因為制度的僵化，而令到有需要而又符合資格的的長者必須要轉往另一個服務計劃接受服務，資源完全錯配。同時間，因為IH普通個案需要吸納這一群不欲接受綑綁服務的體弱長者，更造成IH服務的輪候隊伍大排長龍。IH服務本身是為輕度缺損的長者而設，但因為吸納了大群的體弱長者，令到輕度缺損的長者一直只能輪候服務，在得不到支援下，輕度缺損長者也漸漸變成體弱長者，問題更加惡化。
問題2：不健康的投標制度
政府在1999年的財政預算案中宣佈首次在社會福利制度引入「競爭性服務投標制度」，並首先應用在長者家居照顧服務和膳食服務的合約分派。而現行的「改善家居及社區照顧服務」正是投標制度下的試驗品，而合約即將於2015年2月28日到期，現時政府正打算以公開招標形式再次批出服務。
投標制度不單只影響競投服務的機構，其實對正在使用服務的長者亦有重大影響。家居照顧服務是一種「入屋」的服務，乃需要建基於信任之上，而家務助理與長者的關係，除了是服務提供者以及服務使用者之外，更是存在了互相關懷的元素。重新招標後，因為競投標價差異，我們無法確保同一間機構能夠繼續投得服務，最後長者有機會需要面臨轉換新的服務機構，體弱長者在重新適應陌生的家務助理時將會遇到困難，嚴重影響服務提供的延續性，有違當局提倡的「持續照顧」的目標，而人與人之間的連繫亦因此而斷裂。
服務檢討刻不容緩
「改善家居及社區照顧服務」自2001年推行至今，從未就服務內容或人手編制進行任何檢討，因此出現了綑綁式服務這種完全脫離「以人為本」理念的服務模式而竟從未改變，服務檢討實在不能一拖再拖。
本月內政府將會在立法會福利事務委員會上交代「改善家居及社區照顧服務」合約到期後是否繼續使用公開招標的安排。站在服務使用者的立場上，我們強烈要求政府應延續現有服務，考慮到人口老化的情況，對安老服務的需要亦會增加，長遠而言政府應取消服務投標制度，將服務納入恆常資助當中，減少不穩定因素。我們期望政府立刻啟動檢討機制，就服務內容方面，必須要取消綑綁的服務提供模式，讓長者可按照自己的需要自由選擇所需服務，同時亦需要安長者人口增幅及地區特殊狀況，就服務作出規劃短、中及長期規劃，正視長者的需要。
後續文章將會探討另一家居照顧服務計劃：「綜合家居照顧服務」。
文：林羚
參考資料：
1. 關注家居照顧服務大聯盟對「改善家居及社區照顧服務」立場書：http://goo.gl/kEHv26
2. 《香港社會福利競爭性服務投標制度研究》：http://goo.gl/8JKqwy
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